quinta-feira, 12 de maio de 2016

A progressividade do IPTU e as relações jurídicas anteriores à EC 29/2000.

O que é progressividade dos impostos? Ela se aplica ao IPTU? Em quais casos?

O que é IPTU?



A progressividade do IPTU é um tema comumente enfrentado pelos Tribunais Superiores. Em razão da sua relevância será analisado um julgamento de 2015 que estabeleceu limitações à cobrança progressiva do IPTU. 



Antes de adentramos ao tema propriamente dito é preciso conceituar os princípios da progressividade e da função social.

A progressividade é um princípio que concretiza a isonomia e a capacidade contributiva de modo a aplicar alíquotas variáveis em decorrência de caraterísticas especificas da base de cálculo.

Por outro lado, a função social da propriedade consiste na destinação da propriedade aos seus fins econômicos e sociais.   

Anteriormente a emenda constitucional de 29/2000, a progressividade do IPTU somente era admitida na hipótese do art. 182, §4 da Constituição Federal. Essa previsão constitucional estabelece a progressividade do IPTU com o fito de compelir o proprietário a cumprir a função social da propriedade. Trata-se de uma progressividade com caráter sancionatório.
Art. 182.  § 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento,      sob pena, sucessivamente, de: II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
A posição do Supremo foi consolidada no sentido que a ausência de lei federal a normatizar o art. 145 §1 e art. 156 §1 (antiga redação) da CF impediria a aplicação do princípio da progressividade.
Art. 145 § 1º Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte. 
“IPTU - PROGRESSIVIDADE - LEI FEDERAL - INEXISTÊNCIA. Mostra-se inconstitucional disciplina normativa municipal que, sem diploma federal a regulamentar preceito da Carta da República sobre progressividade do Imposto Predial e Territorial Urbano, implementa-a. Inconstitucionalidade do artigo 17 da Lei do Município de Maringá/PR nº 1.354, de 22 de dezembro de 1979, com a redação imprimida pela Lei Complementar nº 178, de 22 de dezembro de 1996. Precedente: Recurso Extraordinário nº 153.771-0/MG, julgado no Pleno, redator para o acórdão ministro Moreira Alves, publicado em 5 de setembro de 1997” (RE 400.780, Plenário, DJ 10.12.2004).
Esse posicionamento foi, inclusive, sumulado pelo STF, verbis:
SÚMULA 668É inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da Emenda Constitucional 29/2000, alíquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana.
Com o fito de superar esse impedimento da Suprema Corte foi aprovada a emenda de n.º 29/200 que alterou o art. 156, §1 da CF de modo a permitir a progressividade do IPTU em razão do valor do imóvel e a aplicação de alíquotas diferenciadas a depender da sua localização.

Art. 3º O § 1º do art. 156 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:"Art. 156 § 1º Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art. 182, § 4º, inciso II, o imposto previsto no inciso I poderá:" (NR)"I – ser progressivo em razão do valor do imóvel; e" (AC)*"II – ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel." (AC)
Nesse contexto surge o importante julgado abaixo. Como as relações jurídicas anteriores à EC 29/2000 seriam regidas? Haveria incidência de alíquota nesse período? Qual seria a alíquota incidente nesse período? 

IPTU e progressividade Declarada inconstitucional a progressividade de alíquota tributária, é devido o tributo calculado pela alíquota mínima correspondente, de acordo com a destinação do imóvel. Essa a conclusão do Plenário que, por maioria, proveu recurso extraordinário em que discutida a possibilidade de cobrança do IPTU pela menor alíquota, entre 1995 e 1999, nos casos de declaração de inconstitucionalidade de sua progressividade, antes do advento da Emenda Constitucional 29/2000. O Colegiado destacou o Enunciado 668 da Súmula do STF (“É inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da Emenda Constitucional 29/2000, alíquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana”). 
Afirmou que a criação do imposto progressivo sobre a renda seria grande inovação em termos de tributo, tendo em vista seu papel central na redução da desigualdade. Segundo a jurisprudência da Corte, a progressividade deveria incidir sobre todas as espécies tributárias, à luz da capacidade contributiva do contribuinte. Nesse sentido, já se admitiria a progressividade de alíquota relativa ao ITCMD, imposto de caráter real e de competência tributária estadual, pois estaria em jogo a concretização constitucional da igualdade material tributária. No caso, cumpriria decidir somente se a inconstitucionalidade da progressividade de alíquotas inviabilizaria a cobrança do IPTU, durante o lapso temporal anterior à reforma constitucional em discussão.   
De acordo com a teoria da divisibilidade da lei, somente se deveria proferir a inconstitucionalidade das normas viciadas, não devendo estender o juízo de censura às outras partes da lei. Nesse sentido, a lei municipal só seria inconstitucional no tocante à progressividade das alíquotas, de modo que a solução mais adequada seria manter a exigibilidade do tributo com redução da gravosidade ao patrimônio do contribuinte ao nível mínimo, ou seja, adotando-se a alíquota mínima como mandamento da norma tributária. Ressaltou que o reconhecimento da inconstitucionalidade da progressividade do IPTU não afastaria a cobrança total do tributo. Esta deveria ser realizada pela forma menos gravosa prevista em lei. Portanto, mesmo que a progressividade das alíquotas tenha sido declarada inconstitucional por tribunal de justiça, a única solução possível a compatibilizar a competência tributária dos Municípios e a exação menos gravosa possível ao contribuinte seria assentar a exigibilidade de IPTU na a líquota mínima prevista legalmente, alusiva a período anterior à EC 29/2000. Tal desfecho não incorreria em inconstitucionalidade, pois o IPTU seria cobrado de forma proporcional. Vencido o Ministro Marco Aurélio, que não conhecia do recurso por reputar ausente o prequestionamento. No mérito, desprovia o extraordinário. RE 602347/MG, rel. Min. Edson Fachin, 4.11.2015. (RE-602347) 
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